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每年都有一些進(jìn)步，但還有很大改進(jìn)空間
部門預(yù)算公開如何讓公眾看明白
公布時(shí)間比前兩年早，預(yù)算報(bào)告格式統(tǒng)一，部門預(yù)算表格增加到五張，文字解釋說明性內(nèi)容比去年詳盡;在預(yù)算的類、款、項(xiàng)、目等公布等級中，有些科目公布到了款或項(xiàng)，政府性基金支出首次編入預(yù)算;最受公眾關(guān)注的“三公”經(jīng)費(fèi)沒有單獨(dú)列出，公開仍顯粗放，科目公布較為寬泛籠統(tǒng)，其具體的支出結(jié)構(gòu)、去向無從知曉，許多公眾的第一反應(yīng)依舊是“看不懂”,這是已經(jīng)進(jìn)入尾聲的中央部門公布2012年預(yù)算的基本情況。
截至4月29日，公開預(yù)算的中央部門數(shù)量為91個(gè)。對于已經(jīng)進(jìn)行了3年的中央部門預(yù)算公開，全國政協(xié)委員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任蔣洪接受中國青年報(bào)記者采訪時(shí)評價(jià)，“每年都有一些進(jìn)步，但還有很大改進(jìn)空間�！�
中國財(cái)政學(xué)會副會長、中國人民大學(xué)教授安體富表示，雖然今年各部門公開的預(yù)算內(nèi)容更細(xì)了，但這些整體性數(shù)據(jù)羅列在一起，還是顯得粗略，所能說明的內(nèi)容偏籠統(tǒng)，大家還是看不太懂。
全國人大代表、全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈也坦承，這幾年政府在財(cái)政預(yù)算完整性、精細(xì)化和透明度方面做了大量工作，但是離公眾希望的真正能夠徹底看清政府的錢從哪里來，每一筆錢都花到哪里去，花的效益怎么樣，還有很大的差距。
一些專家提出，預(yù)算公開的目的是讓公眾知曉并監(jiān)督政府的具體資金去向，也就是說監(jiān)督政府的錢到底花在了什么地方，現(xiàn)在的預(yù)算公開還難以達(dá)到這一目的。
經(jīng)濟(jì)分類賬本何時(shí)公開
蔣洪說，今年公開的預(yù)算表格與去年的水平相差無幾，沒有明顯的進(jìn)步，其中最大的問題是本來需要著重展示的支出信息中的經(jīng)濟(jì)分類完全沒有展現(xiàn)。在他看來，支出的經(jīng)濟(jì)分類信息應(yīng)該成為預(yù)算公開的一個(gè)必要組成部分。
據(jù)了解，目前的預(yù)算公開主要是功能分類賬本，簡單說就是按照錢的功能所做的賬本。顯然，按購買的商品或服務(wù)來分類的經(jīng)濟(jì)分類賬本要比功能分類賬本更詳細(xì)。
在部門和單位預(yù)算中，支出的功能分類會趨于簡單化，支出的經(jīng)濟(jì)分類的公開就更顯重要。例如，對于教育部門來說，按功能分類主要就是教育，人們只知道這筆錢用在教育上，但具體怎么用卻不得而知。如果再從經(jīng)濟(jì)分類來看，人們就可以知道這筆錢中有多少用于教師、員工的工資獎(jiǎng)金，多少用在教學(xué)業(yè)務(wù)上，多少用于教學(xué)設(shè)備，多少用在教學(xué)樓或有關(guān)建筑上，這樣，對這筆支出的內(nèi)容就有了更多的認(rèn)識。
“功能分類主要是按照政府活動(dòng)的目的劃分，例如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全等。經(jīng)濟(jì)分類是根據(jù)支出的實(shí)際用途劃分，人員工資、獎(jiǎng)金、差旅、接待、會務(wù)、汽車購置等行為都在支出經(jīng)濟(jì)分類中�！笔Y洪說。
“這樣的支出分類是日常財(cái)務(wù)上最詳細(xì)記錄，是最容易拿到的數(shù)據(jù)�！笔Y洪認(rèn)為，如果支出經(jīng)濟(jì)分類能夠在預(yù)算中得以充分展現(xiàn)，“一部分‘三公’經(jīng)費(fèi)的支出也將會有所體現(xiàn)”。
據(jù)了解，陜西、云南、廣西等地已將經(jīng)濟(jì)分類的部門預(yù)算支出情況進(jìn)行了公開，“但是這種試點(diǎn)并非普遍現(xiàn)象�！笔Y洪說。
在經(jīng)濟(jì)分類賬本中，還包括公務(wù)員工資福利支出、“三公”消費(fèi)支出等各項(xiàng)詳細(xì)支出。一旦公開，政府部門的工資、津貼、補(bǔ)助、辦公費(fèi)、差旅費(fèi)、出國費(fèi)、招待費(fèi)、交通工具購置等幾十款科目就很清楚。目前，這本賬公眾知道的很少，基本上沒有公開。
蔣洪指出，目前的預(yù)算公開只涉及到功能分類，沒有做到經(jīng)濟(jì)分類，這使得預(yù)算公開的積極意義大打折扣，因?yàn)橹С龅墓δ芊诸惒荒茱@示支出的具體流向和形式，它必須與支出的經(jīng)濟(jì)分類一起才能更清晰地顯示預(yù)算支出的情況。
蔣洪分析說，部門預(yù)算公開自然是建立在各部門的預(yù)算制定基礎(chǔ)之上，各部門都有自己的預(yù)算數(shù)據(jù)，依此數(shù)據(jù)安排日常的收支運(yùn)營，對于中央各部門而言，預(yù)算數(shù)據(jù)不難獲取�！暗谝�，獲得這類信息是人大審議預(yù)算的必要條件；第二，這是世界各國預(yù)算的必備內(nèi)容；第三，經(jīng)濟(jì)分類信息能夠在一定程度上顯示社會公眾比較關(guān)注的‘三公’消費(fèi)的信息，例如接待費(fèi)、車輛購置、差旅、出國等等；第四，財(cái)政部對這一分類做了統(tǒng)一規(guī)定，各單位財(cái)務(wù)的日常記錄主要是這類信息，公開的技術(shù)條件是成熟的。”以這幾點(diǎn)為基礎(chǔ)，“公開預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類在技術(shù)上不存在困難，只是愿不愿意公開的問題”。
公開的預(yù)算里沒有“人”
在今年各部門的預(yù)算公開說明中，部門職能介紹、機(jī)構(gòu)情況成為新增加的內(nèi)容，一個(gè)部委內(nèi)部包括哪些下屬部門和直屬事業(yè)單位都被列出。蔣洪認(rèn)為，這是“一個(gè)從無到有的進(jìn)步�！�
但是，“預(yù)算公開是為了便于監(jiān)督，要判斷這錢花在什么地方、花得對不對，需要具體詳細(xì)的數(shù)據(jù)說明。這就要求預(yù)算公開具體到部門有多少員工，統(tǒng)計(jì)數(shù)字應(yīng)該有人員狀態(tài)，這已是最初步的描述。實(shí)際上，部門財(cái)務(wù)內(nèi)部應(yīng)該都有一個(gè)審核預(yù)算的基本數(shù)字表，包括基本的人員、業(yè)務(wù)、資源占用情況，各部門都應(yīng)該有，只是沒有公開。舉個(gè)例子說，我們判斷給一個(gè)學(xué)校撥款多了還是少了，往往會考慮招多少學(xué)生，每年畢業(yè)多少學(xué)生，有多少班級，教師人數(shù)是多少以及有多少場地和建筑等等�！笔Y洪表示。
安體富也認(rèn)為，預(yù)算數(shù)據(jù)的公開不應(yīng)以部門為單位，而應(yīng)具體到各部門中的每個(gè)單位。比如，只是簡單公布某一部門住房補(bǔ)貼的一個(gè)總數(shù)，意義并不大。如果把該部門下屬每個(gè)預(yù)算單位住房補(bǔ)貼的數(shù)字分開公布，數(shù)字的指向性和可比性才會更強(qiáng)。
既然預(yù)算數(shù)據(jù)的公布沒有具體到各個(gè)部門中的單位一級，那么各個(gè)單位有多少人作為收支預(yù)算數(shù)額的分母就不得而知。
對此，全國人大代表、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長葉青指出，現(xiàn)在公布的預(yù)算里看不到“人”。
安體富也表示，不久前北京市有關(guān)部門在公布“三公”經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)時(shí)，有些單位公布了人員編制數(shù)量和工資總額等數(shù)據(jù)，這種能讓大家算出人均數(shù)據(jù)的做法是一個(gè)很好的嘗試。
“三公”經(jīng)費(fèi)藏在哪里
社會高度關(guān)注的“三公”經(jīng)費(fèi)，已經(jīng)公開預(yù)算的中央91個(gè)部門都沒有單獨(dú)列出。今年的政府工作報(bào)告中提出：嚴(yán)格控制一般性支出和“三公”經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)格控制各種論壇、研討會、慶典等活動(dòng)和樓堂館所建設(shè)，切實(shí)降低行政成本。
4月18日召開的國務(wù)院常務(wù)會議做出進(jìn)一步要求，中央部門要細(xì)化“三公”經(jīng)費(fèi)的解釋說明，公開車輛購置及保有量、因公出國（境）團(tuán)組數(shù)及人數(shù)、公務(wù)接待有關(guān)情況，公開行政經(jīng)費(fèi)支出情況。
對此，葉青表示，部門預(yù)算和“三公”經(jīng)費(fèi)情況應(yīng)該同時(shí)公布，這樣老百姓可以對比算出“三公”經(jīng)費(fèi)占部門總預(yù)算的比例，以此判斷“三公”經(jīng)費(fèi)是否合理。
記者發(fā)現(xiàn)，按照預(yù)算分類，“三公”經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)列在“其他一般公共服務(wù)支出”一款中。但是，很多專家認(rèn)為，這并不代表“三公”經(jīng)費(fèi)的真實(shí)數(shù)字，因?yàn)樵跈C(jī)關(guān)賬務(wù)之外，還有其他途徑，比如挪用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)吃喝。全國政協(xié)委員王玉慶在今年全國兩會上也提到，部委和地方政府部門很大一部分“三公”支出是不通過機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)走賬的，而是由下面的事業(yè)單位來承擔(dān)。
蔣洪也提到了同樣的問題：“一些部門履行職務(wù)的時(shí)候到下面去，都是用下面的錢，很多開支實(shí)際上也轉(zhuǎn)嫁到下級單位了�，F(xiàn)在我們說的只是他們預(yù)算內(nèi)賬上的這些錢，實(shí)際花費(fèi)的遠(yuǎn)不止這些。”
