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湖泊在消失，城市在流淚。為了遏制住湖泊面積銳減的勢(shì)頭，武漢市接連制定了20多部地方性法規(guī)，并成立了市委書記帶頭的“鐵腕治湖”小組。然而，填占湖泊、污染湖泊依然在偷偷上演。人們不禁要問，為何20部法規(guī)加上市委書記的鐵腕治湖，仍然管不好一個(gè)湖呢？
立法護(hù)湖
據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者粗略統(tǒng)計(jì)，截至2011年，武漢已制定20多個(gè)與保護(hù)湖泊相關(guān)的地方性法規(guī)。法規(guī)之多、體系之全，力度之大，涵蓋之廣，為全國罕見。
為挽救正在迅速消失的湖泊，2002年3月，武漢頒布實(shí)施了《湖泊保護(hù)條例》，這是我國第一部對(duì)湖泊進(jìn)行全面、綜合性管理的地方性法規(guī)。條例將武漢所有湖泊都列入保護(hù)名錄，明確表示要打擊圍湖建設(shè)、填湖開發(fā)等行為。條例還要求水務(wù)部門實(shí)施湖泊執(zhí)法巡查制度、湖泊審批聽證管理辦法等，制定中心城區(qū)湖泊保護(hù)規(guī)劃，設(shè)立湖泊保護(hù)藍(lán)、綠、灰“三線”，并對(duì)湖泊進(jìn)行勘界立樁，嚴(yán)厲打擊非法填占湖泊行為。
隨后的2005年，武漢又頒發(fā)實(shí)施了《武漢市湖泊保護(hù)條例實(shí)施細(xì)則》，2010年又出臺(tái)了《武漢市湖泊整治管理辦法》。
在系列法規(guī)的指導(dǎo)下，2005年初，武漢制定了《武漢市中心城區(qū)湖泊保護(hù)規(guī)劃》。根據(jù)規(guī)劃，武漢先后投資數(shù)十億元，相繼實(shí)施了“清水入湖”、“一湖一景”、水質(zhì)“提檔升級(jí)”、岸線生態(tài)固穩(wěn)等湖泊治理與保護(hù)工程。
2007年底，武漢市又投資30多億元，啟動(dòng)“大東湖水網(wǎng)”工程：以東湖為中心，通過涵閘、港渠從長江向沙湖水系和北湖水系引水，將沙湖、東湖、嚴(yán)西湖、嚴(yán)東湖、楊春湖、北湖等6個(gè)湖泊連為一體，實(shí)現(xiàn)江湖連通。
到了2009年底，武漢大力推進(jìn)保護(hù)湖泊工程迎來“歷史性”機(jī)遇。國際湖泊界最高盛會(huì)世界湖泊大會(huì)在武漢召開，并發(fā)表了《武漢宣言》。武漢向世界承諾：“讓湖泊休養(yǎng)生息”，“積極鼓勵(lì)公眾參與湖泊治理，讓公共意識(shí)和有關(guān)活動(dòng)推進(jìn)湖泊治理工作”。
武漢市也一直高調(diào)宣稱要用“鐵的精神、鐵的紀(jì)律、鐵的手腕”推進(jìn)湖泊保護(hù)與治理。武漢市委書記阮成發(fā)曾在一次會(huì)議上，痛陳湖泊面臨的四大突出問題：垃圾圍湖現(xiàn)象十分嚴(yán)重；環(huán)湖無序開發(fā)屢禁不止；湖泊水質(zhì)污染仍未得到根本遏制；湖泊長效管理機(jī)制尚未真正建立。為此，他專門組建了湖泊保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并親自擔(dān)任組長，要求杜絕蠶食、填占湖泊行為，真正還湖于民，“讓湖泊走近市民，讓市民親近湖泊”。
利益作祟
然而，10年過去了，填湖、污染等問題并未就此打住。武漢市水務(wù)局副局長趙陟說，這些條例的實(shí)施一定程度上扼制了違法填占湖行為。但是，趁執(zhí)法人員不注意而偷偷填湖的行為依然存在。目前，武漢市湖泊保護(hù)只好由形態(tài)控制為主向生態(tài)修復(fù)為主轉(zhuǎn)變。業(yè)內(nèi)人士坦承，在高調(diào)護(hù)湖卻填湖不斷的怪圈背后，是地方和部門利益在作祟。
依照國務(wù)院批復(fù)的武漢市城市總體規(guī)劃，武漢市水務(wù)局起草編制了武漢中心城區(qū)38個(gè)湖泊“三線一路”(藍(lán)線、綠線、灰線和環(huán)湖道路)保護(hù)規(guī)劃。武漢市水務(wù)局湖泊處處長黃天榮介紹，如果這個(gè)規(guī)劃確定下來，離湖泊水域線30米以內(nèi)作為綠化用地，嚴(yán)禁建筑開發(fā)。離水域線330米內(nèi)，嚴(yán)禁高層建筑和高密度建筑。“如果‘三線一路’最終確定，就相當(dāng)于給湖泊上了一道保護(hù)鎖，再想填湖占湖就很困難了�！秉S天榮說。
然而，這個(gè)規(guī)劃已費(fèi)時(shí)幾年，經(jīng)過市政府會(huì)議多次討論，目前尚未最終定稿。“每次討論，總有一些區(qū)長提出不同意見，硬要將自己轄區(qū)內(nèi)的湖泊說成魚塘不予畫線，或者是要求縮小三線范圍�！币晃欢啻螀⑴c討論的某部門領(lǐng)導(dǎo)告訴記者，湖泊周邊的地塊都是開發(fā)商眼中的香餑餑，區(qū)政府寧愿將湖填埋賣錢而不愿花錢保護(hù)。
由于三線范圍尚未確定，武漢城區(qū)湖泊周圍依然有大量樓盤臨水而建。記者近日走訪沙湖、東湖發(fā)現(xiàn)，不僅臨湖30米之內(nèi)有大量建筑，還有樓盤壓著水域線而建，個(gè)別樓盤甚至將小區(qū)景觀臺(tái)伸向湖中一米多。
武漢市水務(wù)局湖泊處副處長周承甫告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，最近沙湖剛開始填的時(shí)候，他們?cè)拥饺罕娕e報(bào)，并帶著執(zhí)法人員到現(xiàn)場(chǎng)叫停過幾次。但是，沒多久就有領(lǐng)導(dǎo)打來電話，告訴他們這是市政府重點(diǎn)工程沙湖公園建設(shè)需要，要給予特殊政策。
周承甫介紹，武漢市規(guī)定：在最高水位時(shí)能被覆蓋的面積都算作湖面面積，而沙湖公園將占用的45畝湖面都在沙湖最高水位線19.7米以下。“所以，沙湖公園的填土建設(shè)并未侵占湖面面積，不算填湖，我們也就沒理由干涉了。”他說。
除了政府部門的利益摻和其中，還有湖泊所在農(nóng)村的利益。原先各湖泊分別屬于不同的農(nóng)村所有，是村里的集體財(cái)產(chǎn)。近幾年，武漢市曾出資收回過幾個(gè)湖泊，但是由于缺乏資金等原因，還有大量湖泊屬于村集體所有。
武漢市水務(wù)局科員馬陟介紹，許多農(nóng)村在湖泊上養(yǎng)殖作業(yè)，給湖泊生態(tài)環(huán)境帶來威脅。而且，水務(wù)部門要開展相關(guān)湖泊整治得事先征求所在村的意見。他說，武漢市水務(wù)局曾經(jīng)對(duì)沙湖設(shè)立岸線碑，卻遭到沙湖村的反對(duì)，要求支付100多萬元的占地費(fèi)，水務(wù)局沒有答應(yīng)沙湖村要求。后來，許多界碑遭到了破壞。
處罰不夠
面對(duì)湖泊被填、保護(hù)不力，黃天榮很心痛，也很無奈。他搖了搖頭說，“其實(shí)，我們的權(quán)力有限，雖然表面上說我們是主管部門，實(shí)際上根本沒有多少實(shí)質(zhì)性的管理權(quán)。”
據(jù)了解，武漢市政府已將湖泊保護(hù)的權(quán)力下放到各區(qū)政府，管理模式上主要是“分級(jí)、分部門、分地區(qū)管理三結(jié)合”。由于管理上的分割性，上下級(jí)之間、部門之間、地方之間協(xié)調(diào)不夠，形成了“多頭管理，各自為政”的現(xiàn)象，一個(gè)湖泊往往有10多個(gè)職能部門參與管理，導(dǎo)致湖泊在開發(fā)與管理上的混亂。
例如，水務(wù)局主要負(fù)責(zé)監(jiān)督協(xié)調(diào)、宣傳和服務(wù)，農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)湖上的漁業(yè)執(zhí)法和漁業(yè)資源保護(hù)，林業(yè)局承擔(dān)濕地生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)和保護(hù)，環(huán)保局負(fù)責(zé)湖區(qū)的環(huán)境監(jiān)測(cè)和排污管理，城管局負(fù)責(zé)查處填湖和湖邊違建行為，還有規(guī)劃、園林、土地等等部門分別參與各自領(lǐng)域的湖泊管理。有網(wǎng)民疑慮，這些部門看似分工明確，但都大多會(huì)從本部門利益出發(fā)，加劇湖泊管理上的無序化。
同時(shí)，也有武漢市民認(rèn)為，武漢湖泊眾多，分布范圍廣，湖泊岸線長，而且非法填湖行為大多發(fā)生在夜間，與執(zhí)法部門打“時(shí)間差”，玩“躲貓貓”的游戲，打擊起來確實(shí)有一定難度。
目前的《武漢湖泊保護(hù)條例》對(duì)填湖行為的處罰過輕，最高也只是罰款5萬元，不足以震懾填湖者。黃天榮說，“5萬塊錢對(duì)于許多填湖者來說微不足道，他們得到的利益遠(yuǎn)不止這個(gè)數(shù)。只有加大處罰力度，才能有效制止非法填湖行為�！�
而且，即使抓到違法填湖行為，也只能將其驅(qū)趕而不能扣押運(yùn)土車�！坝捎谖覀儧]有執(zhí)法權(quán)，公安或者城管部門才有執(zhí)法權(quán)扣留運(yùn)土車和違法填湖者�！秉S天榮說，“我們的執(zhí)法隊(duì)伍前腳走，運(yùn)土車又開始填湖了，執(zhí)法人員總不能24小時(shí)守著所有的湖岸線吧？”
