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今年全行業(yè)仍將虧損
“錢從哪兒來”，是中國鐵路建設(shè)的困惑。
目前鐵路資金困境主要表現(xiàn)在3個方面。
資產(chǎn)優(yōu)良，但債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。截至去年底，鐵路已背負(fù)有息債務(wù)2.23萬億元，僅今年就需要支付利息1300億元，其中中長期負(fù)債占比首度突破了80%。
現(xiàn)金流尚可，但實(shí)現(xiàn)盈利較難。鐵路貨運(yùn)價格已經(jīng)在2012年、2013年分別上調(diào)1分/噸公里與1.5分/噸公里，而且今年6月中國鐵路總公司還啟動了前所未有的貨運(yùn)改革，但是年底全行業(yè)恐怕仍將以虧損告終。
需求很旺，但新線投資較難。今年初確定的鐵路固定資產(chǎn)投資計劃為6500億元，新線投產(chǎn)5200公里以上，今年1—7月，全國鐵路固定資產(chǎn)投資完成2617.45億元，尚有近3900億元投資需在余下的5個月完成。而今年中國鐵路建設(shè)債券發(fā)行總規(guī)模僅為1500億元。特別是8月初，中國鐵路總公司確認(rèn)追加今年固定資產(chǎn)投資到6600億元。這無疑再次提高了融資難度。
鐵路是我國綜合交通運(yùn)輸體系中的短板，路網(wǎng)密度和人均占有量仍處于世界較低水平。在經(jīng)歷了一段時間的緩建調(diào)整后，鐵路行業(yè)有大量已完成可研報告、隨時可以開工的項(xiàng)目，與其他行業(yè)相比，可大大縮短前期籌備周期。
據(jù)北京交通大學(xué)交通運(yùn)輸學(xué)院教授紀(jì)嘉倫介紹，中國鐵路傳統(tǒng)投融資模式是部省合作模式，即少量投資、大量負(fù)債、鐵道部統(tǒng)管、銀行借貸的投融資模式。“撤并鐵道部后，傳統(tǒng)投融資模式的基礎(chǔ)瓦解，實(shí)行投融資體制改革是中國鐵路發(fā)展的必然。”
為何過去社會資本“無動于衷”
近10年間，鐵路投融資體制改革政策頻出。
2005年7月，鐵道部就曾出臺《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營的實(shí)施意見》，提出“按照平等準(zhǔn)入、公平待遇原則，凡是允許外資進(jìn)入的鐵路建設(shè)、運(yùn)輸經(jīng)營及運(yùn)輸裝備制造領(lǐng)域，也允許國內(nèi)非公有資本進(jìn)入，并適當(dāng)放寬限制條件”。
2006年6月，鐵道部推出《“十一五”鐵路投融資體制改革推進(jìn)方案》，明確表示鐵路投資要遵循“政府主導(dǎo)、多元化投資、市場化運(yùn)作”的原則。
去年5月，鐵道部對外公布《鐵道部關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實(shí)施意見》，提出了深入推進(jìn)鐵路投融資體制改革等14條具體措施。
然而，面對這些政策，社會資本總顯得“無動于衷”。
紀(jì)嘉倫分析，過去鐵路投融資改革效果并不理想，關(guān)鍵是兩個問題：一是在鐵路系統(tǒng)運(yùn)營方式并不透明的情況下，較難取信于社會資本，保障其投資收益權(quán)；二是在多元化投資主體下，鐵路需要放棄部分決策權(quán)和控制權(quán)，將部分優(yōu)質(zhì)資源讓渡于其他投資者，而如何分配路網(wǎng)資源，尚未有明確細(xì)則。
此次，《意見》提出，“向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，鼓勵社會資本投資建設(shè)鐵路”，首次明確地方政府和社會資本可以擁有鐵路項(xiàng)目的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)。
發(fā)改委綜合運(yùn)輸所運(yùn)輸管理研究室主任劉斌表示，城際鐵路、市域（郊）鐵路和支線鐵路，屬于預(yù)期收益較低的項(xiàng)目，需要相關(guān)部門盡快出臺詳盡的優(yōu)惠政策與配套細(xì)則。而資源開發(fā)性鐵路是“賺錢項(xiàng)目”，也是目前鐵路運(yùn)輸收入的主要來源，而放開可能會使中國鐵路總公司陷入兩難境地。
放開部分鐵路的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)，仍有許多待解的問題，比如開放干線鐵路路權(quán)。“鐵路在中長途運(yùn)輸中更具經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。如果支線鐵路不能過軌到干線鐵路，就很難生存。相關(guān)細(xì)則應(yīng)抓緊出臺，否則民間資本仍將是觀望態(tài)度�！眲⒈笳f。
“以地養(yǎng)路”彌補(bǔ)資金不足
《意見》的最大亮點(diǎn)被公認(rèn)為“加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵土地綜合開發(fā)利用。支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)”。中國鐵路總公司作為國家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)，其原鐵路生產(chǎn)經(jīng)營性劃撥土地，可采取授權(quán)經(jīng)營方式配置，由中國鐵路總公司依法盤活利用。
劉斌認(rèn)為，鐵路總公司目前擁有豐富的土地資源，大量的車站、編組站集中于城市中心區(qū)，如果土地性質(zhì)能順利變更，“以地養(yǎng)路”模式將大大彌補(bǔ)鐵路資金的不足。
“這實(shí)際上是釋放了一個信號，鐵路也可以搞地產(chǎn)開發(fā)了�！眲⒈笳f，《意見》主要是盤活既有鐵路土地資源，卻沒有提及新線開發(fā)中地方政府、社會資本如何享有這一紅利。“如果進(jìn)一步調(diào)整鐵路沿線土地開發(fā)政策，地方政府的投資性也會大大提高�！�
專家指出，盡管“以地養(yǎng)路”的模式使香港地鐵成為目前世界上唯一實(shí)現(xiàn)盈利的軌道交通項(xiàng)目，但盤活鐵路用地，也給鐵路投融資體制改革帶來兩項(xiàng)挑戰(zhàn)：一是如何保障土地開發(fā)收益全部有效用于鐵路事業(yè)，二是如何防止土地開發(fā)收益對社會資本的擠出效應(yīng)。相關(guān)資源摸底與制度設(shè)計，應(yīng)盡早展開。
貨運(yùn)價格取消政府定價
此次鐵路運(yùn)價改革以貨運(yùn)價格改革“敲門”，避開了客運(yùn)價格改革。鐵路貨運(yùn)改革按照鐵路與公路保持合理比價關(guān)系的原則制定國鐵貨運(yùn)價格，并隨公路貨運(yùn)價格變化動態(tài)調(diào)整。
改革后，鐵路貨運(yùn)價格會否在短期內(nèi)大幅提高仍不確定。一方面，與國外相比，鐵路貨運(yùn)價格確有上行空間。例如美國公路運(yùn)費(fèi)是鐵路運(yùn)費(fèi)的2.75倍，而我國目前是5倍。另一方面，抑制漲價沖動的因素也大量存在。鐵路貨運(yùn)價格已經(jīng)在2012年、2013年分別上調(diào)1分/噸公里與1.5分/噸公里，提升幅度、密度已經(jīng)較大。而鐵路目前的貨運(yùn)量仍處于止跌階段，從市場反應(yīng)看，除目前疲軟的大宗貨物，鐵路運(yùn)價在其他貨種運(yùn)輸中優(yōu)勢并不明顯。
值得注意的是，《意見》提出，“創(chuàng)造條件，將鐵路貨運(yùn)價格由政府定價改為政府指導(dǎo)價，增加運(yùn)價彈性”。
劉斌認(rèn)為，這一方面可以提高鐵路對市場的敏感度，加快鐵路總公司融入市場的步伐，另一方面可以使鐵路行業(yè)的收入預(yù)期與經(jīng)營環(huán)境有所改善，提高鐵路行業(yè)對社會資本的吸引力。
設(shè)立基金吸引社會法人投入
自1991年起，我國開始實(shí)行征收鐵路建設(shè)基金政策。這筆費(fèi)用從每噸公里2厘錢開始征收，后漲到每噸公里3分多，至2011年底僅累計約8000多億元。這筆一分一厘從貨主方提留的基金，與鐵路建設(shè)的巨大投資需求相比，可謂杯水車薪。
此次《意見》亮點(diǎn)之一是研究設(shè)立鐵路發(fā)展基金。該基金以中央財政性資金為引導(dǎo)，吸引社會法人投入，主要投資國家規(guī)定的項(xiàng)目，社會法人不直接參與鐵路建設(shè)、經(jīng)營，但保證其獲取穩(wěn)定合理回報�！斑@實(shí)際上為鐵路發(fā)展打造了一個資金蓄水池。這個資金可以吸引保險類的低成本資金，并滾動發(fā)展，形成新的融資平臺�！眲⒈笳f。
專家認(rèn)為，鐵路發(fā)展基金或?qū)⒁愿哂谕谑袌隼实膫绞桨l(fā)行。要提高發(fā)展基金對社會資本的吸引力，鐵路需不斷提高其收益預(yù)期，這又將倒逼鐵路推進(jìn)客貨運(yùn)輸組織改革、價格改革等一系列內(nèi)部改革。
“政府應(yīng)繼續(xù)出臺細(xì)則，規(guī)定鐵路發(fā)展基金由誰管理、如何使用，保障不同投資主體都能均等享有這一資源�！眲⒈笳f。
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