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23個省份的審計機構(gòu)給出了截至2012年底“土地償債在政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中占比”的具體數(shù)值或可供測算的相關(guān)項數(shù)值。根據(jù)上述的省級政府審計部門的公開審計報告及其相關(guān)數(shù)據(jù)，《中國經(jīng)濟周刊》、中國經(jīng)濟研究院聯(lián)合研究并發(fā)布“我國23個省份‘土地財政依賴度’排名報告”(下稱《報告》)。
北京土地償債總額第一，浙江依賴度第一
《報告》顯示，從“承諾以土地出讓收入償還債務(wù)總額”的絕對值，即此類債務(wù)總額來看，排名依次為北京、浙江、上海、四川、遼寧、湖北、廣東、重慶、山東、天津、福建、江西、湖南、安徽、河北、廣西、黑龍江、陜西、吉林、海南、山西、甘肅，江蘇未公布數(shù)據(jù)。
從土地財政依賴度，即“土地償債在政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中占比”來看，排名依次為浙江、天津、福建、海南、重慶、北京(估算)、江西、上海、湖北、四川、遼寧、廣西、山東、江蘇、安徽、黑龍江、湖南、廣東、陜西、吉林、甘肅、河北、山西。
23省份最少的也有1/5債務(wù)靠賣地償還
浙江天津2/3債務(wù)要靠土地出讓收入償還
《報告》顯示，23個省份中，浙江省以66.27%排名第一；天津排名第二，64.56%。換句話說，浙江、天津兩地政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，都有2/3的份額要靠賣地來償還。
浙江省審計廳公布的審計公告中明確指出，地方債務(wù)償還對土地出讓收入的依賴程度較高。2012年底，浙江省、市、縣政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中，承諾以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額為2739.44億元，占省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額4133.91億元的66.27%。
排名靠前的北京在“承諾以土地出讓收入償還債務(wù)總額”的絕對值上排名第一，但未給出其在相同統(tǒng)計截止日期內(nèi)占整體債務(wù)的相對比值。近些年，北京的地王不斷涌現(xiàn)，根據(jù)北京市審計局公布，截至2012年底，其土地償債規(guī)模高達3601.27億元，位列23個省份之首。而截至2013年6月，北京市縣兩級政府債務(wù)余額為6496億元，最近三年年均增長33%。據(jù)此測算，截至2012年底，北京市地方債規(guī)模應(yīng)當(dāng)在6000億元上下，即北京市土地償債在整體債務(wù)中的份額應(yīng)在50%~60%。
占比最小的三個省份，分別是甘肅(22.4%)、河北(22.13%)、山西(20.67%)。這意味著，即使對土地償債依賴度較小的省份中，也至少有1/5的債務(wù)要靠土地來償還。
土地償債規(guī)模與整體債務(wù)占比不完全對等
廣東總量多占比小，海南總量少占比大
從絕對值來看，23個省份中，北京、浙江、上海三地需要依靠土地收入來償債的債務(wù)規(guī)模排在前三名，分別是3601.27億元、2739.44億元、2222.65億元；土地償債規(guī)模最小的是吉林、山西、甘肅，分別是586.16億元、268.94億元、206.54億元。
《報告》顯示，土地償債規(guī)模與土地償債在整體債務(wù)中的占比這兩項數(shù)據(jù)呈現(xiàn)比較緊密的關(guān)聯(lián)性：土地償債規(guī)模在1000億元以上的省份，土地償債在整體債務(wù)中的占比也較大。因為容易賣地、賣高價地，才能保證土地償債規(guī)模，也對土地更加依賴。浙江、上海、四川、遼寧、湖北、重慶、山東，他們的土地償債規(guī)模分列第2~9位，其土地償債在整體債務(wù)中的占比則分別位列第1、8、10、11、9、5、13位。北京的土地償債規(guī)模排名第一，其占整體債務(wù)的比例在50%~60%，排名也靠前。
但廣東例外。廣東的土地償債規(guī)模較大，位列第7，但是土地償債在整個債務(wù)占比中排名第17位。據(jù)了解，廣東經(jīng)濟總量長期位居全國第一，民營經(jīng)濟發(fā)達，尤其是實體經(jīng)濟發(fā)達，有效地緩解了地方政府對土地財政的饑渴。
反之，土地償債規(guī)模在1000億元以下的省份，其土地償債在整個債務(wù)中占比大多排在后面。但也有例外。
海南盡管土地償債規(guī)模小，只有500多億元，但是土地償債在整個債務(wù)占比中卻排名第4。近年來，海南房地產(chǎn)市場十分火爆，尤其是在國際旅游島概念的推動下，海南島社會經(jīng)濟發(fā)展對房地產(chǎn)業(yè)倚重程度較高，這種局面也在海南的土地債務(wù)表上體現(xiàn)了出來。
廣西土地償債規(guī)模只有700多億元，位居16位，但土地償債比例高達38.09%，排名第12位。進一步分析發(fā)現(xiàn)，一方面，廣西整個的地方債務(wù)規(guī)模較小，截至2012年底，全自治區(qū)(不含鄉(xiāng)鎮(zhèn))只有1900多億元，在所有的省區(qū)市中排名靠后，低于平均水平；另一方面，廣西地方債結(jié)構(gòu)中，地方債增長的主力在市本級政府，而廣西債務(wù)支出中，土地收儲支出較大，在實際經(jīng)濟運行中，地方政府對土地收儲的投入大，對土地收入也會格外依賴，因為土地財政作為政府性基金收入，主要受益方即是市本級和縣本級政府。
這直接表明，越是依賴土地財政的地方，必然會加大土地的推地規(guī)模，乃至不斷推出高價土地。而早在2010年，廣西南寧的一個地王樓面價格就突破了1萬元/平方米。
報告外6省份對土地依賴度如何？
部分地區(qū)違規(guī)采用BT(建設(shè)—移交)模式
除了這23個省份列出的情況外，河南、貴州、內(nèi)蒙古、寧夏、青海、云南這6個省份，以及23個省份未統(tǒng)計的部分省級、市級和縣級政府，是否就不存在土地償債的問題呢？
《中國經(jīng)濟周刊》記者走訪發(fā)現(xiàn)，去年以來，河南、貴州、云南等地，賣地的情況也非常活躍。河南鄭州一地就曾出現(xiàn)好幾宗地王級地塊；而在河南南陽、信陽，以及云南昆明等地，去年以來都出現(xiàn)過征地風(fēng)波。
另一方面，《中國經(jīng)濟周刊》記者從6個省份的審計報告中發(fā)現(xiàn)，這些地方與土地相關(guān)的地方債已經(jīng)以改頭換面的形式表現(xiàn)出來。如貴州省審計發(fā)現(xiàn)，部分地方違規(guī)通過BT(建設(shè)—移交)模式，向非金融機構(gòu)和個人借款等方式舉借政府性債務(wù)400.64億元，如修文縣城市建設(shè)投資開發(fā)有限責(zé)任公司用預(yù)期土地出讓收入作為償債資金來源，分別與4家公司簽訂BT模式投資合作12.02億元框架協(xié)議。河南、云南、內(nèi)蒙古等地，實際也大量存在著用土地收入“變相”償還地方債的情形。
報告背景
近20年來，隨著中國房地產(chǎn)業(yè)的興起和發(fā)展，中國城市建設(shè)、地方政府資金、市民生活質(zhì)量、城市周邊農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展等方面，獲得了快速發(fā)展和極大改善。這其中的直接貢獻便是土地財政。土地財政成為地方政府新的和重要的財政收入來源，為城市社會經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但與此同時，一些地方政府出于經(jīng)濟增長和財政收入的雙重考量和追求，也不同程度地出現(xiàn)了“賣地沖動”，其財政支出過度依賴于土地財政，甚至是將土地出讓收入作為地方債務(wù)償還的主要渠道，即當(dāng)前被外界所詬病的“土地財政依賴癥”。
目前對于“地方債是否過度依賴土地財政以至壓縮樓市調(diào)控空間、綁架中國經(jīng)濟”等疑慮，各界爭論不一，但爭論各方卻缺少量化標(biāo)準(zhǔn)，更沒有一個量化指標(biāo)。
量化指標(biāo)是分析問題和解決問題的必要基礎(chǔ)。對于土地財政而言，有了具體的量化數(shù)據(jù)，可以更清晰地了解和分析土地財政的現(xiàn)狀和問題，特別是準(zhǔn)確界定和判斷地方債與土地財政之間的合理依賴度，為房地產(chǎn)政策和地方債務(wù)等重大問題提供分析思路和決策依據(jù)。
報告的數(shù)據(jù)來源
從2014年1月23日起，各省、自治區(qū)、直轄市的審計廳(局)陸續(xù)公布了各省份政府性債務(wù)審計結(jié)果，這是全國省級審計部門第一次集中對外公布地方債。
從公布的審計報告來看，各省級審計部門關(guān)于地方債的審計報告基本上使用了同樣的報告格式：主要分為“近年來加強政府性債務(wù)管理的主要措施”、“政府性債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)情況”、“全省政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)情況”、“政府性債務(wù)管理中存在的主要問題”四個版塊。
而在“政府性債務(wù)管理中存在的主要問題”這個版塊，審計部門公布的主要問題有三個，一是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長較快，二是部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，三是地方政府性債務(wù)對土地出讓收入的依賴程度較高。
其中，第三個問題，即“地方政府性債務(wù)對土地出讓收入的依賴程度較高”，成為各省級審計報告中最受關(guān)注的問題。據(jù)統(tǒng)計，29個省份(新疆、西藏、港澳臺除外)的審計公告中，在介紹“政府性債務(wù)管理中存在的主要問題”時，有23個省級審計部門都明確將“地方債依賴土地收入償還”列入其中。
23個省份的審計機構(gòu)給出了截至2012年底“土地償債在政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中占比”的具體數(shù)值或可供測算的相關(guān)項數(shù)值。該數(shù)值反映了土地財政在地方債中的比重，也反映了地方政府對土地財政依賴的程度。因此，我們將審計報告中的“土地償債在政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中占比”稱之為“土地財政依賴度”。
報告的量化指標(biāo)的計算方法
“土地財政依賴度”，即“土地償債在政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中占比”的數(shù)值，其計算方法為：由“承諾以土地出讓收入償還的各級地方政府債務(wù)”的總額(即分子)，除以“省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額”(即分母)得出。
具體來說就是，首先，省級審計部門圈定“承諾以土地出讓收入償還債務(wù)”的本省份各級地方政府的范圍并計算其總額。例如浙江是“省、市、縣政府”三級政府；四川的范圍是“18個市級、111個縣級政府”(即四川省21個市(州)、183個縣(市、區(qū))中，有18個市級、111個縣級政府承諾以土地出讓收入償還債務(wù)，其他的則不算在內(nèi))。
其次，省級審計部門再統(tǒng)計出本省份“省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額”(有極個別省份如四川，其統(tǒng)計口徑不含省級政府債務(wù)，只統(tǒng)計了市縣兩級政府)。
最后，將以上兩項統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行相除，即“承諾以土地出讓收入償還債務(wù)”總額除以“省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額”，從而得出“土地償債在政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中占比”這一數(shù)值。即我們稱之為的“土地財政依賴度”。
根據(jù)上述的省級政府審計部門的公開審計報告及其相關(guān)數(shù)據(jù)，《中國經(jīng)濟周刊》、中國經(jīng)濟研究院聯(lián)合研究并發(fā)布“我國23個省份‘土地財政依賴度’排名報告”(下稱《報告》)。
從全國范圍來看，據(jù)國家審計署公布，截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34865.24 億元，占省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93642.66 億元的37.23%。
國家審計署的這一調(diào)查是基于全國391個市(地、州、盟、區(qū))、2778個縣(市、區(qū)、旗)進行的，據(jù)此，在被審計調(diào)查的市級政府中，承諾以土地收入來償債的占比高達81%，縣級政府也超過50%。
上海易居房地產(chǎn)研究院研究員嚴(yán)躍進向《中國經(jīng)濟周刊》表示，地方債、土地償，這是當(dāng)前土地財政最明顯的表現(xiàn)之一，即地方政府過度依賴土地。一是還債渠道過于狹窄，對于部分產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展不順暢、地方財政收入機制不健全的地方；二是目前土地收入較易獲得，由于地方政府是地方土地的唯一供給者，因此在獲取土地出讓金方面并非難事；三是目前對于地方債的運作仍未成熟，地方政府容易鉆制度的漏洞，從而可以實現(xiàn)以土地收入作為償還擔(dān)保的目的。
嚴(yán)躍進進一步指出，地方依靠土地來償債的比例都不低，這必然將使得全國賣地、乃至地王頻出的局面短期內(nèi)不可遏制。
中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員曹建海向《中國經(jīng)濟周刊》表示，一大半市、縣級政府的債務(wù)要靠土地財政來償還，充分表明地方政府對土地財政依賴的普遍性，而這給中國經(jīng)濟帶來了一系列不利影響。最典型的就是當(dāng)前房價泡沫越吹越大，但地方政府并沒有刺破泡沫的決心，結(jié)果房價越調(diào)越高。
事實證明，近年來，綁架在土地上的訴求越來越多，市政建設(shè)資金、農(nóng)田水利、保障房等都要土地財政的支撐。負(fù)責(zé)某市地鐵建設(shè)融資的企業(yè)負(fù)責(zé)人向《中國經(jīng)濟周刊》表示，在地鐵的建設(shè)資金中，就有大量投入直接或間接來自賣地收入。
嚴(yán)躍進表示，這就必然造成一種結(jié)果，即一方面高價賣地，另一方面低價收地，由此才能滿足地方財政對資金的需求，但也最終造成了高房價和征地糾紛，還有違規(guī)賣地等情況。
3月12日，國家土地督察機構(gòu)公布2013年國家土地督察工作情況，督察發(fā)現(xiàn)，地方一些市、縣政府主導(dǎo)的違法違規(guī)行為屢禁不止，當(dāng)前土地管理面臨的形勢依然比較嚴(yán)峻。2013年例行督察共發(fā)現(xiàn)地方政府在土地利用和管理方面存在2.38萬個問題，涉及土地面積20.12萬公頃，主要包括違規(guī)占用基本農(nóng)田、違法違規(guī)辦理土地審批手續(xù)、征地補償安置政策落實不到位、侵害被征地農(nóng)民合法權(quán)益、違規(guī)出讓土地、違規(guī)利用土地抵押融資融債等六大問題。
曹建海表示，通過土地賺錢容易，這就讓地方政府把精力過度放在經(jīng)營土地上，而忽略了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。同時高科技等實體經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向追逐暴利的房地產(chǎn)行業(yè)，扭曲產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，最終使整個經(jīng)濟體被房地產(chǎn)綁架。
嚴(yán)躍進表示，土地財政滋生出的風(fēng)險，最終會轉(zhuǎn)嫁到普通老百姓身上。
4月9日，國土資源部公布，國家土地督察機構(gòu)決定對內(nèi)蒙古、安徽、河南、湖北、廣東、寧夏存在的嚴(yán)重土地違法違規(guī)問題限期整改。這是繼2007年以來，國家土地督察機構(gòu)第二次采取此類的措施。
“地方政府性債務(wù)對土地出讓收入的依賴程度較高。”這幾乎成為各地審計部門的共識。
但現(xiàn)實卻是，地方政府仍然熱衷于賣地，并且屢創(chuàng)新高。
國土資源部今年2月11日公布的數(shù)據(jù)顯示，2013年全國國有建設(shè)用地供應(yīng)73萬公頃，同比增長5.8%，其中房地產(chǎn)用地20萬公頃，同比增長26.8%。與此同時，全國主要監(jiān)測城市的地價也在上漲。
國家統(tǒng)計局3月公布，今年1—2月，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地購置面積4062萬平方米，同比增長6.5%，土地成交價款1000億元，增長8.9%。
對于地方政府對賣地有著難以割舍的情結(jié)，安徽財經(jīng)大學(xué)教授唐敏向《中國經(jīng)濟周刊》表示，這是由于過去的財稅體制，事權(quán)和財權(quán)不對等，導(dǎo)致地方政府過度依賴土地財政收入來推動發(fā)展。
與此同時，還有業(yè)內(nèi)人士表示，面對巨大而唾手可得的土地收益，不少地方政府將經(jīng)營土地當(dāng)作主要工作方向，甚至冠以經(jīng)營城市的美名，以至于有些地方除了賣地之外，已經(jīng)喪失了真正經(jīng)營城市、發(fā)展實體經(jīng)濟的能力。“賣土地已經(jīng)令有些地方政府不可自拔了。”
上海易居房地產(chǎn)研究院研究員嚴(yán)躍進指出，土地財政容易造成地方政府的惰性和腐敗。在無需大的成本時，過于依賴土地收入，而不會在其他收入方面尋求突破。
財政部最新數(shù)據(jù)顯示，2013年全國國有土地使用權(quán)出讓收入高達41250億元，這創(chuàng)出了土地市場有史以來的新高。《中國經(jīng)濟周刊》記者查閱財政部國有土地使用權(quán)出讓收入數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，2008—2013年，6年間全國國有土地使用權(quán)出讓收入已經(jīng)高達15.6萬億元。
而且，土地的蛋糕還在越做越大。
國家審計署2013年12月30日公布，截至2013年6月底，地方政府性債務(wù)余額支出投向中，土地收儲債務(wù)16892.67億元，位列地方政府性債務(wù)余額項目的第二。土地收儲形成了大量土地儲備資產(chǎn)。審計抽查的34個重點城市(4個直轄市、5個計劃單列市、25個省會城市，不含烏魯木齊、拉薩)本級，截至2013年6月底儲備土地16.02萬公頃。
根據(jù)全國城市地價動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，2013年第四季度，重點監(jiān)測城市中，地價總體水平為4735元/平方米，商服用地、住宅用地和工業(yè)用地的地價水平分別為8157元/平方米、7052元/平方米和889元/平方米。
而國家審計署審計抽查的34個重點城市，與全國城市地價動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)中的重點監(jiān)測城市幾乎完全重合(后者只是多了烏魯木齊、拉薩兩地，對地價拉動作用有限)。
因此，用這34個城市的儲備土地乘以土地的平均價格，即可得出這34個城市的土地儲備總價值。
據(jù)此，34個重點城市截至2013年6月底儲備土地的總市值已經(jīng)達到7.585萬億元(16.02萬公頃×4735元／平方米)。而如果考慮2013年6月之后新形成的土地儲備，以及地價仍然在不斷上漲的現(xiàn)實，僅34個重點城市的儲備土地總市值可能就會超過這個7.585萬億元。如果加上全國其他數(shù)千個城市，全國的數(shù)據(jù)或?qū)⒏芋@人。
而僅僅34個重點城市儲備土地總市值就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了全國土地收儲的投入(16892.67億元)，二者相差近6萬億，土地買賣堪稱暴利。一位業(yè)內(nèi)人士就此向《中國經(jīng)濟周刊》記者反問道，這么大且唾手可得的既得利益，誰舍得呢？
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