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1990年18個中國人養(yǎng)一個老人，2000年10個養(yǎng)一個，現(xiàn)在3個養(yǎng)一個，很快就將2個養(yǎng)一個，中國的養(yǎng)老問題已經(jīng)迫在眉睫。
中國養(yǎng)老金缺口來自兩處，一是轉(zhuǎn)制成本和歷史欠賬，二是人口老齡化帶來的。
要縮小缺口，并且減少通脹帶來的侵蝕，必須改革現(xiàn)行的養(yǎng)老金管理體制。
養(yǎng)老金缺口再次成為關(guān)注焦點。
全國社�；鹄硎聲h組書記戴相龍2013年4月7日在博鰲論壇上的一句言論，引發(fā)輿論熱議。這位昔日央行行長、中央委員建議，通過加大國有資產(chǎn)劃撥社保的力度和擇機考慮延長退休年齡等辦法，來彌補社保和養(yǎng)老金缺口。
這是近期又一位直言社保存在缺口或制度性漏洞的高層官員。在此前十天召開的中國發(fā)展高層論壇上，財政部部長樓繼偉表示，“社會保險方面的制度漏洞太多，如果我們不把這些制度的漏洞堵上，給多少錢也會吃光�！�
這卻與社會保障的主管部門——人力資源和社會保障部(簡稱人社部)的說法大相徑庭。人社部部長尹蔚民在2013年兩會上明確表示，養(yǎng)老金“不存在缺口”，“目前我國企業(yè)職工的養(yǎng)老基金收入是1.9萬多億元，支出是1.5萬多億元，當(dāng)期結(jié)余4000多億元，累計結(jié)余2.3萬多億元”。
官員的表述不一樣，讓養(yǎng)老金缺口成為焦點。
在養(yǎng)老金問題上截然不同的看法并不是第一次出現(xiàn)。2012年年中，由中銀國際首席經(jīng)濟學(xué)家曹遠征和德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟學(xué)家馬駿牽頭的研究團體聯(lián)合發(fā)布報告，稱到2013年中國養(yǎng)老金的缺口將達到18.3萬億元。
隨后，2012年6月18日，《人民日報》刊文“養(yǎng)老金不會缺口18.3萬億空賬沒有太大問題”，稱2011年我國全年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金總收入1.69萬億元，總支出1.28萬億元，到2011年末，基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存1.94萬億元。
“缺口”的正解
多種不同的觀點，其實都是從不同的側(cè)面在討論缺口問題。
社保收支到底有沒有缺口？有的話，缺口規(guī)模究竟如何？博鰲論壇上，戴相龍被大群記者追訪，他止住腳步在嘈雜間作答。
“我國養(yǎng)老金確有缺口�！彼忉尩�，有兩個缺口，一個是轉(zhuǎn)制成本和歷史欠賬，即1997年養(yǎng)老金制度改革為現(xiàn)有“統(tǒng)賬結(jié)合”模式前(參見南方周末2012年8月1日“老何所依：從‘天堂’到人間”一文)，老一批退休工人沒有繳納養(yǎng)老金，占工資總額20%的統(tǒng)籌賬戶不足以支付他們的養(yǎng)老金，因此政府挪用了8%的個人賬戶用以支付這部分缺口。但根據(jù)十六大決議精神和國務(wù)院相關(guān)文件，養(yǎng)老金要把統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶分開，逐步做實個人賬戶。“這樣的話，是存在缺口的。”
養(yǎng)老金的第二個缺口是人口老齡化帶來的。這個缺口的彌補有兩種途徑，一是退休年齡與國外接軌，擇機適當(dāng)延長，比如人均壽命每延長5年退休年齡延長1年；二是增加養(yǎng)老金的戰(zhàn)略儲備基金，以備老齡化社會之需。
戴相龍的這番話實際可算是社保養(yǎng)老金是否存在缺口的“正解”。
多種不同的表述，其實都是從不同的側(cè)面在討論缺口問題。
馬駿、曹遠征說的18.3萬億缺口，實際上是指以現(xiàn)有給付水平，未來數(shù)十年老齡化社會的養(yǎng)老金收支缺口的貼現(xiàn)值。1994年世界銀行保守評估1.9萬億元的缺口主要是指政府對老職工的負債。而人社部所言的“沒有缺口”是指占用個人賬戶的前提下，養(yǎng)老金當(dāng)期可以實現(xiàn)收支平衡。
一位學(xué)者告訴南方周末記者，最近有一次專家委員會開會時，有關(guān)官員曾表示“沒有缺口”是“從需要出發(fā)的說法”。
實際上，養(yǎng)老金實現(xiàn)當(dāng)期收支平衡的代價是個人賬戶的空賬和巨額財政補貼。
據(jù)社科院世界社保研究中心發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2012》，繼2007年突破萬億元大關(guān)后，中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶空賬額2011年達2.2萬億余元。戴相龍也曾公開指出，到2011年底，全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶為2.5萬億，但是個人賬戶實有資金2703億元，空賬金額高達2.2萬億元。
收不抵支的省市當(dāng)期的支付缺口只能由財政轉(zhuǎn)移支付予以解決，每年各級財政要拿出的錢越來越多。
上述報告顯示，1998-2010年養(yǎng)老保險制度的財政補貼逐年增加，到2010年已累計高達1萬多億元。2013年中央財政預(yù)算中，基本養(yǎng)老金和低保等轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)為4342.51億元，比2012年執(zhí)行數(shù)增加579.57億元，增長15.4%。
一些老工業(yè)基地如上海和遼寧，已提前感受到了老齡化社會的壓力。
據(jù)上海人社局的數(shù)據(jù)，上海市養(yǎng)老保險基金的缺口從2010年起已經(jīng)突破100億元，而其財政每年補貼也超過100億元。到2020年，上�？赡軙媾R831億元的養(yǎng)老金缺口。遼寧省從2001年開始在中央財政的補貼下試點做實個人賬戶，但此后缺口越來越大，三年前不得不再次挪用個人賬戶并持續(xù)至今。到2011年，遼寧省養(yǎng)老金缺口接近200億元。
全國社�；鹄硎聲�(guī)劃研究部副主任熊軍告訴南方周末記者，養(yǎng)老金個人賬戶2萬多億空賬要在短時間做實，難度非常大。因為財政既要填補這2萬多億的歷史空賬，同時又要支付當(dāng)期養(yǎng)老支出中因不能占用個人賬戶而形成的資金缺口，考慮到老齡化社會贍養(yǎng)比例上升，養(yǎng)老金支出增速上升的同時收入增速卻下降，會使得制度體系的收支壓力將成比例增加，“因此，十八大文件中對個人賬戶空賬問題的表述是‘逐步做實’”。
“一張千瘡百孔的網(wǎng)”
中國養(yǎng)老金依然沿襲著收支以縣市級統(tǒng)籌為主，各地分散管理的制度。這帶來兩個麻煩，一是養(yǎng)老保險基金“跑、冒、滴、漏”；二是養(yǎng)老金形不成規(guī)模效應(yīng)，而且地方之間難以互濟。
現(xiàn)有社保制度是否有可能彌補或逐漸縮小缺口？
事實上，讓人們交更多的錢來縮小缺口并不現(xiàn)實，我國養(yǎng)老金和社保繳費率與其他國家相比已經(jīng)非常之高。
最近清華就業(yè)與社會保障研究中心招聘了一名秘書，中心主任、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授楊燕綏給她開出5000元的稅前月薪，心想以大專學(xué)歷“這夠高了”。但月底秘書訴苦，楊燕綏一細算，嚴(yán)格按照“五險一金”的法定社保標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)繳納工資的41%，個人23%，加起來64%，其中養(yǎng)老金占了近一半(28%)，“依法繳完稅費，拿到手的只剩下1800多元！”
而中國政法大學(xué)法和經(jīng)濟學(xué)研究中心教授胡繼曄擔(dān)任一家上市公司的獨立董事，跟公司管理層交流時發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在企業(yè)面臨的最大成本壓力就是員工社保成本太高。他說，“他們的財報我都看了，我認為社保費率要降，不降企業(yè)真的負擔(dān)不起�！�
盡管繳費率如此之高，但中國養(yǎng)老金的替代率(退休后養(yǎng)老金水平與退休前人均工資的比率)卻很低。據(jù)社科院世界社會保障中心主任鄭秉文測算，以28%的繳費率，理論上替代率應(yīng)該達到84%，但實際上現(xiàn)在僅為42.9%(2011年數(shù)據(jù))�？少Y對比的是，美國人的繳費率僅為12.4%(企業(yè)和個人各6.2%)，卻實現(xiàn)了低收入者40%、高收入20%的替代率。
繳費率與替代率的明顯倒掛，是因為中國養(yǎng)老金的收支管理系統(tǒng)極為低效而落后。
現(xiàn)代社會中，社會保險資金需要中央層級的收支管理系統(tǒng)來進行資金歸集、保值增值，形成抵御老齡社會這類系統(tǒng)性風(fēng)險的資金池。但中國養(yǎng)老金卻依然沿襲著收支以縣市級統(tǒng)籌為主，各地分散管理的制度。這帶來了兩個結(jié)果，一是養(yǎng)老保險基金“跑、冒、滴、漏”——楊燕綏把社保網(wǎng)絡(luò)比喻成“一張千瘡百孔的網(wǎng)”。
二是使得養(yǎng)老金的互濟性差，形不成規(guī)模效應(yīng)。2011年養(yǎng)老保險收不抵支的省份有14個，收支缺口達到767億元。廣東這樣的結(jié)余大省卻能將結(jié)存資金1000億元委托全國社�；鹄硎聲顿Y運營——廣東的數(shù)個城市都有結(jié)存，比如在年輕而富裕的東莞，養(yǎng)老金繳存率可以降到9%(其他省市是28%)而沒有缺口。
提高統(tǒng)籌層級之難
很多省市反對提高統(tǒng)籌層次，因為中央統(tǒng)籌意味著省際互濟，養(yǎng)老金有結(jié)余的省市要把自己賬上的錢拿去補貼有缺口的省份。
2011年12月，時任中投公司董事長樓繼偉在《比較》雜志發(fā)表署名文章，題為“中國需要繼續(xù)深化改革的六項制度”，其中談到中國社保體制改革應(yīng)借鑒其他大國經(jīng)驗，逐步實現(xiàn)養(yǎng)老保障由中央政府直接負責(zé)，管理責(zé)任要上劃。他指出，縣、市統(tǒng)籌不符合經(jīng)濟規(guī)律，倒逼著國家往集中方向走，但是越走麻煩越大，因為養(yǎng)老保障制度本身漏洞太大。
在文章中，樓繼偉也提出提高統(tǒng)籌層級之前，必須首先設(shè)計出有約束機制的社會保障制度，因為原來地方管的時候，由于最終由其承擔(dān)支付責(zé)任，所以地方總是想辦法控制成本；但當(dāng)中央統(tǒng)籌管理的時候，地方就有擴大成本的動力。
事實上，中央早在1991年就要求提高統(tǒng)籌層級，當(dāng)時國務(wù)院發(fā)文要求“各地由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌”。但據(jù)鄭秉文介紹，直到目前真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的只有四五個省或直轄市，絕大部分養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層級是縣、市級，全國的統(tǒng)籌單位大約兩千多個。
之所以難以提高統(tǒng)籌層級，是因為現(xiàn)有社保體制隸屬于1994年分稅制改革“分灶吃飯”的財政體制，當(dāng)時并未對中央和地方政府在社保事業(yè)上的責(zé)任劃分做出清晰界定，形成了“中央點菜，市長埋單”的體制，即中央定社保繳存和支付費率水平，地方政府自己負責(zé)收支平衡。如果提高統(tǒng)籌層級，則意味著中央政府或省級政府需要負責(zé)收支平衡，而這又牽涉到不同層級政府間財權(quán)的調(diào)整，因此是個系統(tǒng)工程。
另一方面，因為中央和地方之間的事權(quán)和財權(quán)不清楚，進而導(dǎo)致中央對各地養(yǎng)老金補貼的標(biāo)準(zhǔn)多寡不一。
鄭秉文介紹，2001年決定做實8%的個人賬戶時，最早從老工業(yè)基地遼寧省試點，8%中財政補貼5%，其中中央財政給3.75%，遼寧省拿出1.25%。2002-2003年黑龍江、吉林兩省加入該試點后也適用此比例。但到后來做實個人賬戶的試點擴大到13個省份時，對上海市、廣東省這樣的“財政富庶”地，中央財政不再給錢，由地方財政全部承擔(dān)。
此外在八次提高養(yǎng)老金水平的過程中，中央對各地的財政補貼幅度也不一樣。
這樣的現(xiàn)實，讓很多省份反對提高統(tǒng)籌層次：因為中央統(tǒng)籌意味著省際互濟，養(yǎng)老金有結(jié)余的省份要把自己賬上的結(jié)余資金拿出來，去補貼貧窮的、養(yǎng)老負擔(dān)重的省份。
被通脹吞蝕
將社保資金進行專業(yè)化市場運作的增值管理，在國際上是通行做法。但在中國，每當(dāng)有人提議養(yǎng)老金進入股市，總會被公眾質(zhì)疑。
現(xiàn)行養(yǎng)老金管理體制的另一個麻煩在于，它使得養(yǎng)老金無法進行正常的保值增值，坐等通脹致其貶值，而不能給縮小缺口帶來任何幫助。
按規(guī)定，各級政府管理的基本養(yǎng)老保險基金只能用于購買國債或存入銀行。若按協(xié)定存款利率計，每年收益率僅約1.5%，遠遠落后于每年3%-5%的通脹率。據(jù)戴相龍介紹，全國社保基金理事會管理的近萬億元全國社�；�12年來的年均收益率為8.4%，高出前者6.9個百分點。若按基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存1.94萬億元算，前者每年少收了1300億元。
在以銀行存款為主的投資體制下，中國1.9萬億元基本養(yǎng)老金的保值增值任務(wù)被束之高閣。
鄭秉文2012年11月份去人口僅有450萬的哥斯達黎加考察時發(fā)現(xiàn)，該國社保局精算處有25人，而中國人社部精算部門僅有3人。據(jù)他測算，從2001年到2011年間中國基本養(yǎng)老保險基金獲得的年均收益率不到2%，同期年均通脹率卻高達2.47%，以此推算基本養(yǎng)老金“縮水”近6000億元。
“從世界范圍看，養(yǎng)老金要么買國債，要么市場化投資運作，存銀行的只有中國，獨此一家。”他說，據(jù)1955年塞米爾斯和1966年艾倫定律，如果社保制度實行積累制，其投資收益率若不能達到人口自然增長率加上社會工資平均增長率之和，即為低效投資，“還不如現(xiàn)收現(xiàn)付制”。
將社保資金進行專業(yè)化市場運作的增值管理，在國際上是通行做法。據(jù)楊燕綏介紹，各國養(yǎng)老金的通行投資法則是“三分法”，即資本市場投放1/3，保值投資放1/3，剩下1/3做項目投資，比如新加坡養(yǎng)老金投資黃金，澳大利亞投資房產(chǎn)，加拿大投核電，英國投資高速公路。“什么賺錢投什么，只要政府好好管，養(yǎng)老金是不會虧錢的，把公共基金放在那貶值是政府失職�！彼f。
但在中國，每當(dāng)有人提議養(yǎng)老金進入股市，總會被公眾質(zhì)疑——在美國等發(fā)達國家，養(yǎng)老金是資本市場最大的投資者，兩者間是互利互惠關(guān)系。比如美國的401K雇員個人養(yǎng)老金賬戶在2008年金融海嘯期間因股市暴跌而損失了27%，但之后很快于兩年內(nèi)收回了全部損失，到2011年達到市值頂峰。
而在現(xiàn)實中，存銀行的中國養(yǎng)老金現(xiàn)行管理方式也給了地方養(yǎng)老金經(jīng)辦機構(gòu)尋租空間。胡繼曄三年前寫作《社�；鸨O(jiān)管立法調(diào)研報告》一書時，曾帶隊走訪調(diào)研了18個省份的社保經(jīng)辦機構(gòu)，他告訴南方周末記者，當(dāng)年他在西部某市看到，當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老金經(jīng)辦機構(gòu)并不購買國債，而將社�；鹨曰钇诖婵畲嫒脬y行財政專戶，相互競爭的銀行為了拉到這筆數(shù)十億元的低息大額存款，向該經(jīng)辦機構(gòu)提供了兩輛轎車和一棟辦公樓的使用權(quán)。
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